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Stabsstelle Krebsprävention und WHO-Kollaborationszentrum für Tabakkontrolle

Bürger schützen – das tut die Politik

Bürger schützen – Das tut die Politik

© DKFZ, Stabsstelle Krebsprävention

Maßnahmen zur Verminderung des Rauchens und Passivrauchens

Rauchen und Passivrauchen sind wichtige Risikofaktoren für nichtübertragbare Krankheiten; dazu zählen insbesondere Herz-Kreislauferkrankungen, Krebs, Typ 2-Diabetes und chronische Atemwegserkrankungen. An den gesundheitlichen Folgen des Rauchens sterben in Deutschland jedes Jahr rund 127.000 Menschen. Daher ist es ein bedeutsames gesundheitspolitisches Ziel, den Tabakkonsum in der Bevölkerung zu reduzieren.

Das Rahmenübereinkommen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zur Eindämmung des Tabakgebrauchs

Buchcover FCTC mehr

© DKFZ, Stabsstelle Krebsprävention

Zur Reduzierung des Raucheranteils und der Förderung des Nichtrauchens steht der Tabakprävention mit dem Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (WHO Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) ein wirksames, evidenzbasiertes Maßnahmenpaket zur Verfügung.

Das Tabakrahmenübereinkommen fordert unter anderem folgende Maßnahmen:

  • Eindämmung der Einflussnahme der Tabakindustrie (Artikel 5.3)
  • Steuererhöhungen für Tabakerzeugnisse (Artikel 6)
  • Schutz vor Passivrauchen (Artikel 8)
  • Produktregulierung: Regulierung der Inhaltsstoffe von Tabakerzeugnissen (Artikel 9) und Regulierung der Angaben über Tabakerzeugnisse (Artikel 10)
  • Warnhinweise für Tabakerzeugnisse (Artikel 11)
  • Aufklärung, Information, Schulung und Bewusstseinsbildung in der Öffentlichkeit (Artikel 12)
  • Tabakwerbeverbote (Artikel 13)
  • Förderung des Rauchausstiegs (Artikel 14)
  • Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabakprodukten (Artikel 15)

Deutschland hat sich mit der Ratifizierung des FCTC zu dessen Umsetzung verpflichtet. In den vergangenen Jahren wurden einige dieser Maßnahmen umgesetzt – vielfach allerdings nur teilweise und unzureichend.

Von dem FCTC geforderte Maßnahmen, die in Deutschland umgesetzt wurden:

  • Tabaksteuererhöhungen: 2002–2005: spürbare Erhöhungen, 2011–2015: moderate Erhöhungen, 2022-2026 moderate Erhöhungen, 2022-2026 spürbare Erhöhungen für Wasserpfeifentabak, 2022 spürbare Steuererhöhung für Tabakerhitzer, 2022-2026 Einführung und Erhöhungen eine spezifischen Steuer für E-Zigaretten
  • Schutz vor Passivrauchen: Einführung von Nichtraucherschutzgesetzen. 2007 Bundesnichtraucherschutzgesetz, 2007/2008 Landesnichtraucherschutzgesetze; diese enthalten Ausnahmeregelungen, sodass Raucherkneipen erlaubt sind (außer in Bayern, Saarland, Nordrhein-Westfalen); 2021 Einbeziehung von E-Zigaretten und Tabakerhitzern in das Hessische Nichtraucherschutzgesetz
  • Produktregulierung: Umsetzung der europäischen Tabakproduktrichtlinie (Richtlinie 2014/40/EU) in deutsches Recht im Mai 2016. Wichtigste Neureglungen: Kombinierte Warnhinweise für Tabakprodukte, Verbot verschiedener Aromen, Vorgaben für die Verpackungsform und Menge des Inhalts, erstmals Regulierung von E-Zigaretten.
  • Aufklärung: Rauchfrei-Programm der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, schulische Aufklärungsprogramme (z.B. "Be Smart – Don't Start"); Kampagne "Deine Chance" 2021
  • Tabakwerbeverbote: Tabakwerbeverbot in Fernsehen, Radio, Printmedien, Internet. Eingeschränkte Verbote für Tabakwerbung im Kino und für Sponsoring; zudem bestehen Beschränkungen hinsichtlich des Inhalts der Werbung. Verbot der Außenwerbung für Tabakerzeugnisse ab 2022, für Tabakerhitzer ab 2023, für E-Zigaretten ab 2024. Erlaubt sind weiterhin Werbung am Verkaufsort, Promotion, Ambient Media, Brand stretching, Gewinnspiele, Verteilung von Accessoires
  • Förderung des Rauchausstiegs: Tabakentwöhnungsprogramme; einmalige Erstattung von Medikamenten zur Tabakentwöhnung bei starker Abhängigkeit des Rauchenden
  • Jugendschutz: Abgabeverbot an Jugendliche, Rauchverbot für Jugendliche, gilt auch für E-Zigaretten
  • Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabakprodukten: Unterzeichnung und Ratifizierung des WHO-Protokolls zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen

Diese Maßnahmen haben dazu beigetragen, dass in Deutschland insbesondere Jugendliche und junge Menschen immer weniger rauchen. Um den Trend zum Nichtrauchen weiterhin zu unterstützen, sind weitere Maßnahmen notwendig, die im Tabakrahmenübereinkommen und den ergänzenden Leitlinien festgehalten sind.

Vom FCTC geforderte und/oder empfohlene Maßnahmen, die in Deutschland bislang nicht oder nicht ausreichend umgesetzt wurden:

  • Eindämmung der Einflussnahme der Tabakindustrie
  • Wiederholt spürbare Tabaksteuererhöhungen
  • Umfassende Nichtraucherschutzgesetze in allen Bundesländern: Keine Ausnahmeregelungen, Einschluss von E-Zigaretten und Tabakerhitzern
  • Wiederholte massenmediale Aufklärungskampagnen
  • Umfassendes Werbeverbot: Verbot der Werbung am Verkaufsort (Point of sale), Display Ban, Sponsoring nationaler Veranstaltungen
  • Verbot von Zigarettenautomaten
  • Standardisierte Verpackungen für Tabakerzeugnisse

Gesetze und Regelungen zur Tabakprävention in Deutschland

Werbeverbote

  • 15. August 1974: Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (später Vorläufiges Tabakgesetz)
    • Verbot von Tabakwerbung im Fernsehen
    • Verbot von Tabakwerbung im Rundfunk
    • Verbot von Tabakwerbung, die das Rauchen als gesundheitlich unbedenklich, anregend für das körperliche Wohlbefinden oder als nachahmenswert darstellt
    • Verbot von Tabakwerbung, die Jugendliche zum Rauchen veranlasst
    • Verbot von Tabakwerbung, die das Inhalieren als nachahmenswert erscheinen lässt
    • Verbot von Bezeichnungen, die darauf hindeuten, das Tabakprodukt sei natürlich oder naturrein
  • 31. August 1991: Rundfunkstaatsvertrag in der Fassung des vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrags, in Kraft seit dem 1. April 2000: Verbot des Sponsorings durch Tabakhersteller in Radio und Fernsehen 
  • 23. Juli 2002: Jugendschutzgesetz: Tabakwerbeverbot im Kino vor 18 Uhr
  • 23. Juli 2004: Gesetz zur Verbesserung des Schutzes junger Menschen vor Gefahren des Alkohol- und Tabakkonsums (Artikel 2, Änderung des Jugendschutzgesetzes: Verbot der kostenlosen Abgabe von Zigaretten
  • 29. Dezember 2006: Erstes Gesetz zur Änderung des Vorläufigen Tabakgesetzes (Umsetzung der europäischen Richtlinie 2003/33/EG, Änderung des Vorläufigen Tabakgesetzes in der Fassung vom 9. September 1997 (BGBl. I S. 2296), zuletzt geändert durch Artikel 3a des Gesetzes vom 13. April 2006 (BGBl. I S. 855))
    • Werbeverbot im Hörfunk
    • Verbot von Werbung für Tabakerzeugnisse in Zeitungen und Zeitschriften, soweit diese nicht ausschließlich für im Tabakhandel tätige Personen bestimmt sind
    • Verbot von Tabakwerbung in Diensten der Informationsgesellschaft (Internet)
    • Verbot des Sponsorings von Rundfunkprogrammen und grenzüberschreitenden Veranstaltungen durch Unternehmen, deren Haupttätigkeit die Herstellung oder der Verkauf von Tabakprodukten ist
    • Verbot der kostenlosen Verteilung von Tabakprodukten auf grenzüberschreitenden Veranstaltungen
  • 13. Juli 2010: Zweites Gesetz zur Änderung des Vorläufigen Tabakgesetzes (Umsetzung der europäischen Richtlinie 2007/65/EG): Verbot von Produktplatzierung (Product placement) in audiovisuellen Medien zugunsten von Tabakprodukten oder deren Herstellern und Anbietern
  • 20. Mai 2016: Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse und Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse Umsetzung der europäischen Richtlinie 2014/40/EU
    • Verbot von Werbung auf der Verpackung und Außenverpackung von Tabakerzeugnissen und dem Tabakerzeugnis selbst, die irreführend ist oder einen Vorteil suggeriert
    • Weitere Vorschriften zur Standardisierung der Verpackung von Tabakerzeugnissen dürfen erlassen werden (z.B. Plain packaging), sind aber nicht vorgeschrieben
  • 23. Oktober 2020: Zweites Gesetz zur Änderung des Tabakerzeugnisgesetzes
    • Verbot der Außenwerbung für Tabakerzeugnisse mit Ausnahme von Außenflächen des Fachhandels. Gültig für
      • Tabakerzeugnisse ab 1. Januar 2022
      • Tabakerhitzer ab 1. Januar 2023
      • E-Zigarezzen ab 1. Januar 2024
    • Verbot der kostenlosen Abgabe für Rauchtabakprodukte
    • Verbot der Ausspielung für Tabakerzeugnisse und E-Zigaretten
    • Verbot der Werbung im Kino für Tabakerzeugnisse und E-Zigaretten; Ausnahme: Filme mit Alterszulassung ab 18 Jahren
    • Gleichstellung von nikotinhaltigen und nikotinfreien E-Zigaretten

Tabaksteuererhöhungen

  • 2002 bis 2005 deutliche Erhöhungen der Tabaksteuer um jährlich rund 10 bis 16 Prozent
  • 2006 bis 2010 weitgehend gleichbleibende Tabaksteuer
  • 2011 bis 2015 Tabaksteuererhöhungen um jährlich etwa zwei Prozent
  • 10. August 2021: Tabaksteuermodernisierungsgesetz
    • vierstufige Steuererhöhung für Zigaretten und Feinschnitt von 2022 bis 2026
    • zusätzliche Steuer für Wasserpfeifentabak und Tabakerhitzer
    • Einführung einer Steuer auf E-Zigaretten am 1. Juli 2022 und nachfolgend Erhöhung dieser Steuer von 2024 bis 2026
    • Erhöhung der Mindeststeuer für Zigarren, Zigarillos und Pfeifentabak zum 1. Januar 2022 und zum 1. Januar 2023

Nichtraucherschutz

  • 25. August 2004: Arbeitsstättenverordnung (ArbStättV). Sie verpflichtet in §5 den Arbeitgeber, die nicht rauchenden Beschäftigten vor den Gesundheitsgefahren durch Tabakrauch zu schützen, indem er ein allgemeines oder ein auf einzelne Bereiche der Arbeitsstätte beschränktes Rauchverbot erlässt. „Arbeitsstätten mit Publikumsverkehr“ (und damit die Gastronomie) sind von dieser Regelung ausgenommen.
  • 20. Juli 2007: Bundesnichtraucherschutzgesetz (BNichtrSchG). Es verbietet das Rauchen in öffentlichen Einrichtungen des Bundes, im öffentlichen Personenverkehr und in Personenbahnhöfen des öffentlichen Personenverkehrs. Erlaubt ist die Einrichtung von Raucherräumen.
  • 2007 bis 2013: Landesnichtraucherschutzgesetze. Die Nichtraucherschutzgesetze der Bundesländer, die zwischen den Jahren 2007 und 2013 verabschiedet wurden, verbieten das Rauchen in öffentlichen Einrichtungen der Länder, in Bildungseinrichtungen, in Sportstätten, in medizinischen Einrichtungen und in der Gastronomie. Erlaubt ist je nach Bundesland die Einrichtung von Raucherräumen.

Für die Gastronomie haben die Bundesländer unterschiedliche gesetzliche Regelungen, was die Einrichtung von Raucherräumen anbelangt. Nach Klagen von Gastronomiebetreibern entschied das Bundesverfassungsgericht am 30. Juli 2008, dass der Gesundheitsschutz Vorrang vor ökonomischen Interessen hat. Ein umfassendes Rauchverbot wäre demnach verfassungsgemäß. Werden jedoch Ausnahmen gewährt, müssen diese verhältnismäßig sein. In den meisten Bundesländern sind daher Einraum-Gastronomiebetriebe mit einer Gastfläche kleiner als 75 Quadratmeter vom Rauchverbot ausgenommen, sofern keine Personen unter 18 Jahren Zutritt haben, keine „zubereiteten Speisen“ gereicht werden und der Betrieb deutlich als Rauchergaststätte gekennzeichnet ist. Diskotheken, zu denen nur Personen über 18 Jahren Zutritt haben, dürfen in der Regel Raucherräume einrichten, in denen sich jedoch meisten keine Tanzfläche befinden darf. In drei Bundesländern gelten hingegen umfassende Nichtraucherschutzgesetze, die das Rauchen in der Gastronomie ohne Ausnahme verbieten: in Bayern seit August 2010, im Saarland seit Dezember 2011 und in Nordrhein-Westfalen seit Mai 2013.

In Hessen fallen seit 11. November 2021 E-Zigaretten und Tabakerhitzer unter das Rauchverbot.

  • Die Europäische Union stellt es ihren Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 2014/40/EU frei, den Nichtraucherschutz auch auf E-Zigaretten zu beziehen.
  • Rauchverbote auf Spielplätzen:
    • Die Bundesländer Bayern, Nordrhein-Westfalen, Brandenburg, Bremen, Saarland, Schleswig-Holstein und Hessen haben das Rauchverbot auf Spielplätzen in ihre Landesnichtraucherschutzgesetze aufgenommen.
    • Es bestehen einzelne kommunale Rauchverbote auf Spielplätzen.

Produktregulierung

  • 20. Dezember 1977: Verordnung über Tabakerzeugnisse (Tabakverordnung – TabV). Die TabV legt fest, welche Zusatzstoffe in welchen Höchstmengen in Tabakerzeugnissen verwendet werden dürfen; sie enthält eine lange Liste zugelassener Zusatzstoffe.
  • 20. November 2002: Tabakprodukt-Verordnung (Umsetzung der Richtlinie 2001/37/EG der Europäischen Union vom zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen):
    • Höchstmengen pro Zigarette: Teer 10 mg, Nikotin 0,1 mg, Kohlenmonoxid 10 mg
    • Aufdruck dieser Angaben auf der Packungsseiten, mindestens 10 Prozent der Fläche
    • Bekanntgabe aller Inhaltsstoffe, die bei der Herstellung verwendet werden, mit Angabe der Menge, der Gründe für die Verwendung sowie der toxikologischen Daten der Substanzen
    • Warnhinweise: allgemeiner Warnhinweis, 30 Prozent der einen Breitseite der Verpackung ("Rauchen ist tödlich", "Rauchen kann tödlich sein" oder "Rauchen fügt Ihnen und den Menschen in Ihrer Umgebung erheblichen Schaden zu") und abwechselnde ergänzende Warnhinweise, 40 Prozent der anderen Packungsbreitseite (Raucher sterben früher, Rauchen führt zur Verstopfung der Arterien und verursacht Herzinfarkte und Schlaganfälle, Rauchen verursacht tödlichen Lungenkrebs, Rauchen in der Schwangerschaft schadet Ihrem Kind, Schützen Sie Kinder – lassen Sie sie nicht Ihren Tabakrauch einatmen!, Ihr Arzt oder Apotheker kann Ihnen dabei helfen, das Rauchen aufzugeben, Rauchen macht sehr schnell abhängig: Fangen Sie gar nicht erst an!, Wer das Rauchen aufgibt, verringert das Risiko tödlicher Herz- und Lungenerkrankungen, Rauchen kann zu einem langsamen und schmerzhaften Tod führen, Hier finden Sie Hilfe, wenn Sie das Rauchen aufgeben möchten: Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) Tel.: 01805-313131, www.rauchfrei-info.de, Rauchen kann zu Durchblutungsstörungen führen und verursacht Impotenz, Rauchen lässt Ihre Haut altern, Rauchen kann die Spermatozoen schädigen und schränkt die Fruchtbarkeit ein, Rauch enthält Benzol, Nitrosamine, Formaldehyd und Blausäure)
  • 4. April 2016: Gesetz über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (Tabakerzeugnisgesetz – TabakerzG) und Verordnung über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (Tabakerzeugnisverordnung – TabakerzV) vom 27. April 2016 (mit Übergangsbestimmungen). Gesetz und Verordnung regeln Inhaltsstoffe, Verpackung und Rückverfolgbarkeit von Tabakerzeugnissen, elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter sowie Werbeverbot für Tabakerzeugnisse und elektronische Zigaretten. Sie traten am 20. Mai 2016 in Kraft, setzen die europäische Richtlinie 2014/40/EU in deutsches Recht um und ersetzen das Vorläufige Tabakgesetz vom 9. September 1997, zuletzt geändert am 3. Dezember 2015, die Tabakprodukt-Verordnung vom 20. November 2002, zuletzt geändert am 31. August 2015 und die Tabakverordnung vom 20. Dezember 1977, zuletzt geändert am 22. Dezember 2014. Zentrale Regelungspunkte sind:
    • Maximale Emissionswerte für Zigaretten: Teer: 10 mg/Zigarette, Nikotin: 1,0 mg/Zigarette, Kohlenmonoxid: 10 mg/Zigarette
    • Verbot charakteristischer Aromen für Zigaretten und Tabak zum Selberdrehen
    • Verbot von Aromastoffen oder sonstigen technischen Merkmalen, mit denen sich Geruch, Geschmack oder Rauchintensität verändern lassen in jedem Bestandteil von Zigaretten oder von Tabak zum Selberdrehen
    • Verbot von Filtern, Papier oder Kapseln, die Tabak oder Nikotin enthalten für Zigaretten oder Tabak zum Selberdrehen
    • Verbot von Zusatzstoffen, die die toxische, suchterzeugende, krebserzeugende, erbgutverändernde oder fortpflanzungsschädigende Wirkung von Tabakerzeugnissen erhöhen
    • Verbot folgender Zusatzstoffe: Vitamine, Koffein, Taurin
    • Einführung von kombinierten Warnhinweisen aus Text und Bild, die mindestens 65% der Vorder- und Rückseite der Verpackung bedecken für Zigaretten, Tabak zum Selberdrehen und Wasserpfeifentabak
    • Vorgaben für die Verpackungsgestaltung und Packungsinhalt: quaderförmig für Zigaretten, mindestens 20 Zigaretten pro Packung, Tabak zum Selberdrehen nur in quader- oder zylinderförmigen Packungen oder in Beuteln mit mindestens 30 g Tabak
    • Vorgaben zur Rückverfolgbarkeit und zum Sicherheitsmerkmal zur Eindämmung des Zigarettenschmuggels (Tracking-and-Tracing-System)
    • Vorgaben zur Zulassung neuartiger Tabakerzeugnisse
    • Vorschriften für pflanzliche Rauchtabakerzeugnisse
    • Vorschriften für nikotinhaltige E-Zigaretten und Nachfüllbehälter: Maximalvolumen für Einweg-E-Zigaretten und -kartuschen: 2 ml, für Nachfüllbehälter 10 ml, Höchstgehalt an Nikotin 20 mg/ml, gleichmäßige Nikotinabgabe, Bruchsicherheit, Kindersicherheit, Auslaufsicherheit, Beipackzettel, Warnhinweis.
    • Verbot irreführender Bezeichnungen für Tabakerzeugnisse, E-Zigaretten und pflanzliche Raucherzeugnisse
    • Werbeverbote für Tabakerzeugnisse, E-Zigaretten und Nachfüllbehälter in Hörfunk, Print, Internet, Fernsehen sowie Verbot des Sponsorings von Hörfunkprogrammen und grenzüberschreitenden Veranstaltungen
    • Vorgaben zu Mitteilungspflichten der Hersteller
    • Vorgaben für grenzüberschreitenden Fernabsatz
    • Verbot von Tabakerzeugnissen zum oralen Gebrauch (Snus)
    • Übergangsregelungen:
      • Vor dem 20. Mai 2016 hergestellte oder in den freien Verkehr gebrachte Tabakerzeugnisse, pflanzliche Erzeugnisse, E-Zigaretten und Nachfüllbehälter dürfen bis zum 20. Mai 2017 verkauft werden.
      • Das Tracking-and-Tracing-Sytem gilt für Zigaretten und Tabak zum Selberdrehen ab dem 20. Mai 2019 und für die übrigen Tabakerzeugnisse ab dem 20. Mai 2024
      • Das Verbot für charakteristische Aromen gilt für Zigaretten und Tabak zum Selberdrehen, deren unionsweite Verkaufsmengen drei Prozent oder mehr einer bestimmten Erzeugniskategorie ausmachen, ab dem 20. Mai 2020 (darunter fallen Mentholzigaretten)
    • Die EU-Mitgliedstaaten haben über Richtlinie 2014/40/EU hinausgehend die Möglichkeit, eine standardisierte Verpackung einzuführen.

Illegaler Handel

1. Oktober 2013: Unterzeichnung des Protokolls zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen der WHO FCTC

31. Oktober 2017: Ratifizierung des Protokolls

Jugendschutz

  • 20. Juli 2002: Novellierung des Jugendschutzgesetzes. Ab 1. April 2003 Verkaufsverbot für Tabakprodukte an unter 16-Jährige, Rauchverbot für unter 16-Jährige. Für Automaten bestand eine Übergangsfrist bis zum 1. Januar 2007.
  • 20. Juli 2007: Gesetz zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens. Änderung des Jugendschutzgesetzes: Verkaufsverbot für Tabakprodukte an unter 18-Jährige, Rauchverbot für unter 18-Jährige, Verkaufsverbot an Automaten für unter 18-Jährige
  • 3. März 2016: Gesetz zum Schutz von Kindern und Jugendlichen vor den Gefahren des Konsums von elektronischen Zigaretten und elektronischen Shishas. Änderung des Jugendschutzgesetzes: Seit 1. April 2016 Verbot der Abgabe von E-Zigaretten und E-Shishas an Kinder und Jugendliche sowie Verbot für Kinder und Jugendliche, E-Zigaretten und E-Shishas zu verwenden.

Tabakentwöhnung

11. Juli 2021 Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetz

  • einmalige Erstattung von Arzneimitteln zur Tabakentwöhnung im Rahmen von evidenzbasierten Programmen zur Tabakentwöhnung bei schwerer Tabakabhängigkeit

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